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關于推進緊密型縣域醫療衛生共同體建設的通知

國衛基層函〔2019〕121號

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團衛生健康委、中醫藥管理局:

為進一步推動健康中國建設, 更好地實施分級診療和滿足群眾健康需求, 根據《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》(國辦發〔2017〕32號)等文件要求,

現就推進緊密型縣域醫療衛生共同體(以下簡稱緊密型醫共體)建設和發展工作通知如下:

一、工作目標

通過緊密型醫共體建設, 進一步完善縣域醫療衛生服務體系, 提高縣域醫療衛生資源配置和使用效率, 加快提升基層醫療衛生服務能力, 推動構建分級診療、合理診治和有序就醫新秩序。 到2020年底, 在500個縣(含縣級市、市轄區, 下同)初步建成目標明確、權責清晰、分工協作的新型縣域醫療衛生服務體系, 逐步形成服務、責任、利益、管理的共同體。

二、遴選確定試點縣 

在全面推進醫共體建設的基礎上, 國家衛生健康委、國家中醫藥局將在全國遴選一批地方黨委政府重視、改革意識強、工作基礎好的縣作為緊密型醫共體建設試點縣。 試點縣需經縣級人民政府申請、地市級和省級衛生健康行政部門(含中醫藥主管部門, 下同)審核同意。 省級衛生健康行政部門于2019年6月30日前將試點縣名單報送國家衛生健康委基層司。

試點縣原則上具備以下條件:一是縣級黨委、政府重視衛生健康事業發展和醫共體建設, 具有改革創新精神。 二是相關部門協調有力, 能夠為緊密型醫共體建設創造良好的政策環境。 三是試點縣農村三級醫療衛生服務網絡健全, 至少有1所二級甲等以上醫療機構可作為醫共體牽頭機構。

三、工作要求

(一)省、地市級衛生健康行政部門要加強部門協調, 制訂工作計劃。 要認真做好試點縣遴選工作, 原則上每個地市要遴選一個縣開展緊密型醫共體試點, 鼓勵以地市為單位全面推進。 第一批已達到縣級醫院服務能力推薦標準和第二批納入縣級醫院綜合能力提升的縣級醫院所在的縣要加快推進試點工作, 有條件的國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣應當積極推進試點工作。

鼓勵各地結合實際, 建設多種類型和模式的醫共體。 鼓勵有條件的縣級中醫醫院牽頭組建醫共體。

經確認的緊密型醫共體試點縣參照《關于開展緊密型縣域醫療衛生共同體建設試點的指導方案》(見附件)制訂具體實施方案, 報省級衛生健康行政部門審核、匯總后, 統一報國家衛生健康委和國家中醫藥局備案。 試點縣要建立健全政策措施, 抓好醫共體建設任務的落實, 不斷提升基層服務能力和縣域醫療衛生整體績效。  

(二)省、地市級衛生健康行政部門要積極協調完善相關政策, 研究解決工作中遇到的苗頭性問題;要通過現場調研、定期評估等方式, 加強對試點縣的指導, 及時掌握工作進展。 試點縣要開展基線調查, 摸清底數, 為制訂出臺政策提供依據;要建立完善監測評價體系, 及時調整實施方案, 確保實現預期目標。

(三)國家衛生健康委將會同國家中醫藥局組建專家組, 加強對試點縣的對口聯系和業務指導。 組織開展對緊密型醫共體建設情況的動態監測, 適時總結評估試點縣工作進展, 及時推廣各地的經驗做法。

國家衛生健康委 國家中醫藥管理局

2019年5月15日

附件

關于開展緊密型縣域醫療衛生共同體建設

試點的指導方案

為推動健康中國建設, 更好實施分級診療和滿足群眾健康需求, 現就做好緊密型縣域醫療衛生共同體(以下簡稱緊密型醫共體)建設試點制定如下方案。

一、基本原則

(一)政府主導, 明確定位。 堅持政府主導, 根據區域內醫療衛生資源結構與布局, 有序推進醫共體建設;強化政府辦醫責任, 落實財政投入, 切實維護和保障公立醫療衛生機構的公益性。 堅持基層醫療衛生機構防治結合的功能定位, 醫共體內成員單位的職責任務原則上保持不變。

(二)權責明確, 分工協作。 醫共體牽頭醫療機構重點承擔急危重癥患者的救治和疑難復雜疾病向上轉診服務, 統籌管理醫共體內疾病預防控制工作。 基層醫療衛生機構提供常見病、多發病診療服務, 重點為診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康復期患者提供接續性醫療衛生服務, 并按要求落實基本公共衛生服務和重大公共衛生服務。

(三)資源下沉, 提升能力。 整合區域醫療衛生資源, 推進縣域醫療衛生資源共享, 促進優質醫療衛生資源下沉到基層。 改革完善縣域醫療衛生服務體系, 推進縣鄉一體、鄉村一體管理, 提高縣域醫療衛生服務體系整體績效和基層醫療衛生服務能力。

(四)創新機制, 群眾受益。 發揮基層首創精神, 加強“三醫”聯動, 進一步健全維護公益性、調動積極性和保障可持續的運行機制。 堅持以居民健康為中心, 優化服務流程和體驗,努力為群眾提供優質、方便、經濟的整合型醫療衛生服務。

二、工作目標

通過緊密型醫共體建設,縣域醫療衛生服務能力明顯提升,醫保基金得到有效利用,居民醫藥費用負擔合理控制,有序就醫格局基本形成。力爭到2020年底,縣域就診率達到90%,縣域內基層就診率達到65%左右,基層醫療衛生機構有能力開展的技術、項目不斷增加。

三、工作內容

(一)完善縣域醫療衛生服務體系。

1.整合縣鄉醫療衛生資源。每個縣根據地理位置、服務人口、現有醫療衛生機構設置和布局等情況,組建若干個(一般為1-3個)以縣級醫療機構為龍頭、其他若干家縣級醫療機構及鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心為成員單位的緊密型醫共體。醫共體牽頭機構原則上為二級甲等以上醫療機構。醫療服務能力達到二級醫院水平的基層醫療衛生機構可牽頭組建醫共體。鼓勵社會力量辦醫療機構和康復院、護理院加入醫共體。醫共體內成員單位法人資格保持不變。

2.加強醫聯體建設和鄉村一體化管理。充分發揮城市三級公立醫院的作用,與醫共體牽頭機構組建多種形式的醫聯體,通過專科共建、臨床帶教、業務指導、教學查房、科研和項目協作等多種方式,提升牽頭機構醫療服務能力與管理水平。穩步推進鄉村一體化管理,鼓勵鄉鎮衛生院對村衛生室實行行政、人員、業務、藥品、財務、績效為主要內容的一體化管理;探索實施鄉村醫生“縣招、鄉管、村用”,進一步保障其收入待遇。

3.完善醫療衛生資源集約配置。按照精簡、高效的原則,鼓勵實行醫共體內行政管理、業務管理、后勤服務、信息系統等統一運作,提高服務效率,降低運行成本。醫共體實行藥品耗材統一管理,統一用藥目錄、統一采購配送、統一支付貨款。有條件的地區,要打破縣域內不同醫共體之間的區別,探索縣域內藥品耗材的統一管理和采購配送等。鼓勵以縣為單位,建立開放共享的影像、心電、病理診斷和醫學檢驗等中心,推動基層檢查、上級診斷和區域互認。加強醫共體內部和醫共體之間床位、號源、設備的統籌使用,進一步貫通服務鏈,實現資源共享。

4.加強信息化建設。推進醫共體內縣級醫療機構和基層醫療衛生機構信息系統融合,實現對醫療服務、公共衛生服務、財政管理、人事管理和績效管理等的技術支撐。依托區域全民健康信息平臺,推進醫療衛生信息共享,提升醫療衛生機構協同服務水平和政府監管水平。發展遠程醫療服務,以縣級醫療機構為紐帶,向下輻射有條件的鄉鎮衛生院和村衛生室,向上與城市三級醫院遠程醫療系統對接。

(二)深化體制機制改革。

5.推進管理體制改革。按照優化、協同、高效的原則,建立由縣級黨委、政府牽頭,機構編制、發展改革、人力資源社會保障、財政、衛生健康、醫保等部門及醫共體成員單位等利益相關方代表參與的管理委員會,統籌醫共體的規劃建設、投入保障、人事安排和考核監管等重大事項,如制訂醫共體領導班子成員選拔、任免原則和程序,明確醫共體內統籌使用資產的核算、調配、使用規則等。管理委員會的日常工作機構設在縣級衛生健康行政部門。建立醫共體牽頭單位與各成員單位共同參與、定期協商的議事決策制度和工作章程,明確權責清單,堅持科學、民主、依法決策。醫共體領導班子按照干部管理權限管理,實行任期目標責任制。

6.推進人事制度改革。醫共體內縣級醫療機構和基層醫療衛生機構的編制分別核定,探索由醫共體統籌使用。醫共體內人員實行崗位管理,按照“按需設崗、競聘上崗、以崗定薪”的原則,統一崗位設置,加強聘用管理。充分落實醫共體在人員招聘、內設機構、崗位設置、中層干部聘任、內部績效考核、收入分配、職稱聘任等方面的自主權。醫共體要優先保障基層醫療衛生機構用人需要,適當提高基層醫療衛生機構中、高級專業技術崗位比例。

7.推進薪酬制度改革。按照“兩個允許”的要求,推進基層醫療衛生機構逐步建立“公益一類保障與公益二類激勵相結合”的運行新機制,進一步完善基層醫療衛生機構績效工資政策,逐步建立符合醫療衛生行業特點、有利于人才下沉和醫共體發展的薪酬制度。醫務人員收入由醫共體自主分配,以崗位為基礎,以績效為核心,打破單位、層級和身份區別,建立多勞多得、優績優酬的內部分配機制,并與藥品、耗材和檢查檢驗收入脫鉤。鼓勵對醫共體負責人和成員單位負責人實施年薪制。

(三)提升服務能力和質量。

8.強化醫療服務能力。加強醫共體成員單位醫療服務能力建設,其中服務人口較多、規模較大的基層醫療衛生機構逐步達到鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心服務能力推薦標準;其他基層醫療衛生機構以滿足當地常見病、多發病診治需要為標準,以急診急救、全科醫療、兒科、康復、護理和中醫藥等服務為重點,逐步達到鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心服務能力基本標準。

9.加強醫療質量管理。醫共體內各醫療機構在規章制度、技術規范、人員培訓、質量控制、績效考核等方面執行統一標準。制定基層常見病、多發病防治指南,明確醫共體內縣、鄉兩級疾病診療目錄,建立完善醫共體內部、醫共體之間和縣域向外轉診管理辦法。加強醫療質量監管,將傳統的對單一醫療機構的監管轉變為對醫共體的監管,牽頭醫療機構承擔醫共體內成員單位的醫療質量監管,逐步實現醫共體內醫療質量的同質化。

10. 做實做細家庭醫生簽約服務。充分利用醫共體內技術資源,將縣級醫療機構專科醫生作為技術支撐力量納入家庭醫生團隊,建立以家庭醫生為主體、全科專科有效聯動、醫防有機融合的服務模式。醫共體牽頭機構要為簽約居民開通轉診綠色通道,對家庭醫生上轉的患者優先接診,提高簽約居民獲得感。

11.強化公共衛生服務水平。做實基本公共衛生服務項目,開展健康教育和重點人群健康體檢,完善居民電子健康檔案,扎實做好基層兒童保健、婦女保健、老年人健康管理和計劃免疫工作,重點加強高血壓、糖尿病、嚴重精神障礙、肺結核患者等健康管理。按要求落實重大公共衛生服務任務。疾病預防控制機構要加強與醫共體的協作配合,做好技術指導、培訓和業務管理,推進疾病三級預防和連續管理。

(四)建立健全保障機制。

12.深化醫保支付方式改革。加強“三醫”聯動,完善醫保總額付費等多種付費方式,探索實行醫保按人頭總額預算管理,建立結余留用、合理超支分擔機制,引導醫共體主動做好預防保健和健康管理,提高醫保基金使用績效。鼓勵按照總量控制、結構調整、有升有降的原則,動態調整醫療服務價格,逐步理順醫療服務比價關系,并做好與醫保支付、醫療控費和財政投入等政策的銜接,確保醫共體良性運行、醫保基金可承受、群眾負擔不增加。

13.落實財政投入經費。根據醫共體建設發展需要,依據公立醫院和基層醫療衛生機構的補助政策,原渠道足額安排對醫共體成員單位的補助資金。按照《公共衛生服務補助資金管理暫行辦法》(財社〔2015〕255號)要求,實行基本公共衛生服務經費按醫共體常住人口總額預算,由醫共體統籌管理和使用,年初預撥部分工作經費,績效考核后發放。醫共體內財務實行統一管理、集中核算,各成員單位財務單獨設賬。加強醫共體的內審管理,自覺接受審計監督。

四、工作要求

(一)加強組織領導。進一步提高思想認識,認真制訂實施意見和工作方案,完善配套措施,把醫共體建設作為深化醫改的重要內容和強基層的有力舉措。縣級衛生健康行政部門重點加強對醫共體的監督、考核和指導。

(二)完善政策保障。建立健全部門協作機制,加強制度保障,深化藥品供應保障、醫療服務價格和醫保支付方式等協同改革,創新人事、編制、職稱、薪酬等管理方式,不斷完善醫共體的運行機制和發展模式。

(三)做好監測評估。建立完善監測評估制度,重點監測基層醫療衛生服務能力提升、優質醫療衛生資源下沉、醫保基金使用、公共衛生任務落實等方面的情況,加大縣域就診率、基層診療占比、雙向轉診數量和比例、慢性病患者健康改善以及醫保基金縣域內支出率、醫保基金縣域內基層機構支出率、基本公共衛生服務任務落實情況等指標的權重。評估結果與醫共體醫保支付、醫院等級評審、評優評先、績效工資總量核定等掛鉤。在貧困地區應當將健全農村三級醫療衛生服務體系作為評估重點。

(四)強化宣傳培訓。大力開展縣域醫共體建設管理人員和醫務人員的政策培訓,進一步統一思想、凝聚共識。加大宣傳力度,深入發掘和培育典型,宣傳推廣一批先進單位和優秀個人,為緊密型醫共體建設營造良好的輿論氛圍。

來源:國家衛生健康委

優化服務流程和體驗,努力為群眾提供優質、方便、經濟的整合型醫療衛生服務。

二、工作目標

通過緊密型醫共體建設,縣域醫療衛生服務能力明顯提升,醫保基金得到有效利用,居民醫藥費用負擔合理控制,有序就醫格局基本形成。力爭到2020年底,縣域就診率達到90%,縣域內基層就診率達到65%左右,基層醫療衛生機構有能力開展的技術、項目不斷增加。

三、工作內容

(一)完善縣域醫療衛生服務體系。

1.整合縣鄉醫療衛生資源。每個縣根據地理位置、服務人口、現有醫療衛生機構設置和布局等情況,組建若干個(一般為1-3個)以縣級醫療機構為龍頭、其他若干家縣級醫療機構及鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心為成員單位的緊密型醫共體。醫共體牽頭機構原則上為二級甲等以上醫療機構。醫療服務能力達到二級醫院水平的基層醫療衛生機構可牽頭組建醫共體。鼓勵社會力量辦醫療機構和康復院、護理院加入醫共體。醫共體內成員單位法人資格保持不變。

2.加強醫聯體建設和鄉村一體化管理。充分發揮城市三級公立醫院的作用,與醫共體牽頭機構組建多種形式的醫聯體,通過專科共建、臨床帶教、業務指導、教學查房、科研和項目協作等多種方式,提升牽頭機構醫療服務能力與管理水平。穩步推進鄉村一體化管理,鼓勵鄉鎮衛生院對村衛生室實行行政、人員、業務、藥品、財務、績效為主要內容的一體化管理;探索實施鄉村醫生“縣招、鄉管、村用”,進一步保障其收入待遇。

3.完善醫療衛生資源集約配置。按照精簡、高效的原則,鼓勵實行醫共體內行政管理、業務管理、后勤服務、信息系統等統一運作,提高服務效率,降低運行成本。醫共體實行藥品耗材統一管理,統一用藥目錄、統一采購配送、統一支付貨款。有條件的地區,要打破縣域內不同醫共體之間的區別,探索縣域內藥品耗材的統一管理和采購配送等。鼓勵以縣為單位,建立開放共享的影像、心電、病理診斷和醫學檢驗等中心,推動基層檢查、上級診斷和區域互認。加強醫共體內部和醫共體之間床位、號源、設備的統籌使用,進一步貫通服務鏈,實現資源共享。

4.加強信息化建設。推進醫共體內縣級醫療機構和基層醫療衛生機構信息系統融合,實現對醫療服務、公共衛生服務、財政管理、人事管理和績效管理等的技術支撐。依托區域全民健康信息平臺,推進醫療衛生信息共享,提升醫療衛生機構協同服務水平和政府監管水平。發展遠程醫療服務,以縣級醫療機構為紐帶,向下輻射有條件的鄉鎮衛生院和村衛生室,向上與城市三級醫院遠程醫療系統對接。

(二)深化體制機制改革。

5.推進管理體制改革。按照優化、協同、高效的原則,建立由縣級黨委、政府牽頭,機構編制、發展改革、人力資源社會保障、財政、衛生健康、醫保等部門及醫共體成員單位等利益相關方代表參與的管理委員會,統籌醫共體的規劃建設、投入保障、人事安排和考核監管等重大事項,如制訂醫共體領導班子成員選拔、任免原則和程序,明確醫共體內統籌使用資產的核算、調配、使用規則等。管理委員會的日常工作機構設在縣級衛生健康行政部門。建立醫共體牽頭單位與各成員單位共同參與、定期協商的議事決策制度和工作章程,明確權責清單,堅持科學、民主、依法決策。醫共體領導班子按照干部管理權限管理,實行任期目標責任制。

6.推進人事制度改革。醫共體內縣級醫療機構和基層醫療衛生機構的編制分別核定,探索由醫共體統籌使用。醫共體內人員實行崗位管理,按照“按需設崗、競聘上崗、以崗定薪”的原則,統一崗位設置,加強聘用管理。充分落實醫共體在人員招聘、內設機構、崗位設置、中層干部聘任、內部績效考核、收入分配、職稱聘任等方面的自主權。醫共體要優先保障基層醫療衛生機構用人需要,適當提高基層醫療衛生機構中、高級專業技術崗位比例。

7.推進薪酬制度改革。按照“兩個允許”的要求,推進基層醫療衛生機構逐步建立“公益一類保障與公益二類激勵相結合”的運行新機制,進一步完善基層醫療衛生機構績效工資政策,逐步建立符合醫療衛生行業特點、有利于人才下沉和醫共體發展的薪酬制度。醫務人員收入由醫共體自主分配,以崗位為基礎,以績效為核心,打破單位、層級和身份區別,建立多勞多得、優績優酬的內部分配機制,并與藥品、耗材和檢查檢驗收入脫鉤。鼓勵對醫共體負責人和成員單位負責人實施年薪制。

(三)提升服務能力和質量。

8.強化醫療服務能力。加強醫共體成員單位醫療服務能力建設,其中服務人口較多、規模較大的基層醫療衛生機構逐步達到鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心服務能力推薦標準;其他基層醫療衛生機構以滿足當地常見病、多發病診治需要為標準,以急診急救、全科醫療、兒科、康復、護理和中醫藥等服務為重點,逐步達到鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心服務能力基本標準。

9.加強醫療質量管理。醫共體內各醫療機構在規章制度、技術規范、人員培訓、質量控制、績效考核等方面執行統一標準。制定基層常見病、多發病防治指南,明確醫共體內縣、鄉兩級疾病診療目錄,建立完善醫共體內部、醫共體之間和縣域向外轉診管理辦法。加強醫療質量監管,將傳統的對單一醫療機構的監管轉變為對醫共體的監管,牽頭醫療機構承擔醫共體內成員單位的醫療質量監管,逐步實現醫共體內醫療質量的同質化。

10. 做實做細家庭醫生簽約服務。充分利用醫共體內技術資源,將縣級醫療機構專科醫生作為技術支撐力量納入家庭醫生團隊,建立以家庭醫生為主體、全科專科有效聯動、醫防有機融合的服務模式。醫共體牽頭機構要為簽約居民開通轉診綠色通道,對家庭醫生上轉的患者優先接診,提高簽約居民獲得感。

11.強化公共衛生服務水平。做實基本公共衛生服務項目,開展健康教育和重點人群健康體檢,完善居民電子健康檔案,扎實做好基層兒童保健、婦女保健、老年人健康管理和計劃免疫工作,重點加強高血壓、糖尿病、嚴重精神障礙、肺結核患者等健康管理。按要求落實重大公共衛生服務任務。疾病預防控制機構要加強與醫共體的協作配合,做好技術指導、培訓和業務管理,推進疾病三級預防和連續管理。

(四)建立健全保障機制。

12.深化醫保支付方式改革。加強“三醫”聯動,完善醫保總額付費等多種付費方式,探索實行醫保按人頭總額預算管理,建立結余留用、合理超支分擔機制,引導醫共體主動做好預防保健和健康管理,提高醫保基金使用績效。鼓勵按照總量控制、結構調整、有升有降的原則,動態調整醫療服務價格,逐步理順醫療服務比價關系,并做好與醫保支付、醫療控費和財政投入等政策的銜接,確保醫共體良性運行、醫保基金可承受、群眾負擔不增加。

13.落實財政投入經費。根據醫共體建設發展需要,依據公立醫院和基層醫療衛生機構的補助政策,原渠道足額安排對醫共體成員單位的補助資金。按照《公共衛生服務補助資金管理暫行辦法》(財社〔2015〕255號)要求,實行基本公共衛生服務經費按醫共體常住人口總額預算,由醫共體統籌管理和使用,年初預撥部分工作經費,績效考核后發放。醫共體內財務實行統一管理、集中核算,各成員單位財務單獨設賬。加強醫共體的內審管理,自覺接受審計監督。

四、工作要求

(一)加強組織領導。進一步提高思想認識,認真制訂實施意見和工作方案,完善配套措施,把醫共體建設作為深化醫改的重要內容和強基層的有力舉措。縣級衛生健康行政部門重點加強對醫共體的監督、考核和指導。

(二)完善政策保障。建立健全部門協作機制,加強制度保障,深化藥品供應保障、醫療服務價格和醫保支付方式等協同改革,創新人事、編制、職稱、薪酬等管理方式,不斷完善醫共體的運行機制和發展模式。

(三)做好監測評估。建立完善監測評估制度,重點監測基層醫療衛生服務能力提升、優質醫療衛生資源下沉、醫保基金使用、公共衛生任務落實等方面的情況,加大縣域就診率、基層診療占比、雙向轉診數量和比例、慢性病患者健康改善以及醫保基金縣域內支出率、醫保基金縣域內基層機構支出率、基本公共衛生服務任務落實情況等指標的權重。評估結果與醫共體醫保支付、醫院等級評審、評優評先、績效工資總量核定等掛鉤。在貧困地區應當將健全農村三級醫療衛生服務體系作為評估重點。

(四)強化宣傳培訓。大力開展縣域醫共體建設管理人員和醫務人員的政策培訓,進一步統一思想、凝聚共識。加大宣傳力度,深入發掘和培育典型,宣傳推廣一批先進單位和優秀個人,為緊密型醫共體建設營造良好的輿論氛圍。

來源:國家衛生健康委

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